自2023年1月1日起，《上海市学前教育与托育服务条例》正式实施。学前教育与托育服务面向学龄前幼儿这一“最柔软的群体”，是民生保障的重要环节。托幼一体化，“将学前教育与托育服务合并立法，在地方立法中尚属首创”。
近年来，我国加快了学前教育法立法进程。2020年9月，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，并面向社会公开征求意见。2022年5月，全国人大常委会对外公布当年立法工作计划，制定学前教育法被列入其中。不过，学前教育法的制定尚面临现实阻力，其关键问题在于，政府在学前教育发展中承担何种责任，3～6岁学前教育与0～3岁托育服务是什么关系。此次上海将学前教育与托育服务合并立法，对我国制定学前教育与托育服务法具有启示意义。
我国对学前教育的定位是面向3～6岁适龄幼儿的教育。不少地方教育部门也认为，0～3岁的托育服务不归教育部门管。各地教育部门在规划学前教育发展时，主要考虑的也是如何保障3～6岁学前教育。学前教育立法也针对的是3～6岁幼儿园教育，如要求学前教育普惠发展，幼儿园“去小学化”等。
如此定位学前教育，对下一步发展学前教育以及普惠托育都会产生影响。随着出生人口数量下降，到2024年，我国幼儿园学位或将“多出”1000万个左右，而我国托育服务资源则较为匮乏，主要由社会力量提供。解决学前教育适龄幼儿减少问题，发展普惠托育，适合的办法就是推进托幼一体化，即由幼儿园招2～3岁的幼儿提供托育服务。实施托幼一体化，意味着到2024年我国幼儿园就可提供1000万个左右托位数，可以让所有2～3岁的幼儿入托。而这部分幼儿群体的父母对托育需求也最旺盛。
从全世界范围看，不少发达国家选择把2～3岁托育纳入学前教育，因为这个阶段的托育，不仅需提供看护服务，还有早期教育功能。而半岁以内的孩子则需要由父母、家庭长辈照看，0.5～2岁的孩子可送去托育机构，这些机构由卫生部门或民政部门监管，要求机构保障安全与卫生。
上海在2020年发布的 《上海市托育服务三年行动计划（2020—2022年）》中提出，未来3年，上海将每年新增至少50个普惠性托育点，到2022年年底，实现全市街镇普惠性托育点覆盖率不低于85％的目标，力争全市一半以上的幼儿园都开设托班。2022年，上海在建设儿童友好城市方案中进一步提出，完善优质均衡的儿童友好服务体系，加大公办“托幼一体化”建设力度，优化公办托育资源布局，支持现有幼儿园创造条件增加托额供给。探索开展就近就便的社区托育服务。
可以说，上海此次施行学前教育与托育服务条例，是与托幼一体化措施配套的立法，以此统筹学前教育与托育服务，避免学前教育与托育服务各自为政，从而造成资源浪费。而统筹学前教育与托育服务，则要求政府强化对学前教育与托育服务的投入保障，提高幼儿园与托育机构教师待遇，如此方能发展有质量的普惠学前教育与托育服务，切实减轻家庭养育与教育负担。
（作者：熊丙奇，系21世纪教育研究院院长）