□ 秦天宝
6月19日，联合国会员国在纽约联合国总部以协商一致方式通过《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》(以下简称《协定》)。作为《联合国海洋法公约》框架下的第三个执行协定，《协定》对各国海洋权益影响甚大，也对全球海洋善治带来诸多启发。
国家管辖范围以外区域海洋覆盖了全球三分之二以上的海洋面积。近几十年来，公海和国际海底区域出现海洋生物多样性丧失和生态系统退化等问题。这些问题依靠包括《联合国海洋法公约》在内的既有国际法框架已无法得到妥善解决。
2004年，联合国大会通过决议，设立国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题非正式特设工作组。2015年，各方同意在《联合国海洋法公约》框架下制定具有法律约束力的国际协定，相关立法进程正式启动。立法进程分为筹备委员会会议阶段和政府间大会谈判阶段。
在2023年3月举行的第五次政府间大会续会上，各方就《协定》英文文本达成一致。经过术语使用和整体逻辑结构上的调整和完善，《协定》最终在6月19日举行的第五次政府间大会再续会上正式通过。
《协定》的通过，是全球海洋治理领域的又一里程碑。
首先，《协定》解决了此前国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用无法可依的问题。《协定》共包含76个条款及两个附件，内容涵盖海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让等四大议题。适用范围是国家管辖范围以外区域，即公海和国际海底区域。目标是通过有效执行《联合国海洋法公约》的相关规定以及加强国际合作和协调，确保国家管辖范围以外区域生物多样性当前及长期的养护和可持续利用。
《协定》条款设置均衡、内容务实创新：建立了国家管辖范围以外区域海洋遗传资源及其数字序列信息的收集、利用和惠益分享机制，特别设立获取与分享委员会，就该领域所涉事项向缔约方大会提出建议；规定了包括公海保护区在内的划区管理工具的适用区域，提案及对提案的公布、审查，就提案进行协商和评估，划区管理工具的建立、决策、监测与审查程序等；细化了《联合国海洋法公约》中环境影响评价制度内容，特别是就开展环境影响评价的门槛和因素进行了具体规定，对环评程序作出详细的要求，并前瞻性地规定了战略环境评价制度；在《联合国海洋法公约》的基础上，对养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性方面的能力建设和海洋技术转让的模式和类型进行具体规定，设立能力建设和海洋技术转让委员会，确保该领域能力建设和海洋技术转让的定期监测和审查。
其次，《协定》的达成体现了多边主义是应对包括海洋生物多样性丧失和生态系统退化问题在内的全球环境问题的最佳途径。《协定》所涉议题是典型的全球环境问题，这些问题的妥善解决，离不开各国的共同参与和共同努力。正因如此，《协定》在序言中明确提及“协调一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人类的利益和需要”“期待实现普遍参与”等，正文也包含了国际合作相关条款，展现了各方以多边主义应对海洋治理挑战的决心。与此同时，真正的多边主义需要考虑到各国发展水平的不同，各国应基于各自的国情采取相应行动。《协定》设立“能力建设和海洋技术转让”专章，并在海洋遗传资源相关规定中特别明确了发达国家的先期注资义务，正是回应了这一需求。
尽管在谈判过程中，各方对一些争议事项持有截然不同的立场，但考虑到解决海洋生物多样性丧失和生态系统退化问题的紧迫性，各方仍愿意对其立场进行妥协，就争议事项达成务实性安排。例如，在谈判末期最具争议的是确保《协定》执行的资金安排问题以及围绕海洋遗传资源货币惠益分享的问题等，这也体现了南北双方的关键症结所在。大会最后就此问题达成妥协安排，成为谈判的突破点。
作为负责任大国，我国坚定践行多边主义，一直倡导《协定》应是渐进发展的、公平合理的和普遍参与的。谈判中，中国代表团也努力成为弥合不同立场、推动进程向前的关键力量。例如，在“人类共同继承财产原则”和“公海自由原则”之间冲突难以弥合时，提出人类命运共同体理念可以作为避免争端、寻找务实合作路径的理论基础，这也成为中国对《协定》的独特贡献之一。
最后，《协定》吸纳了海洋治理领域的最新发展成果，并将对相关海洋治理进程产生深远影响。一方面，面对海洋生物多样性丧失和生态系统退化问题，《协定》在《联合国海洋法公约》的基础上，吸纳了诸多海洋治理领域和全球环境治理领域的原则和方法，例如污染者付费原则、风险预防原则或风险预防方法、生态系统方法、海洋综合管理方法等，并将国际环境治理领域中有关环境影响评价制度的最新发展成果借鉴至海洋公域生物多样性养护和可持续利用领域。在机制安排方面，《协定》借鉴国际环境条约惯常使用的模式，设立了缔约方大会、科学和技术机构、秘书处、信息交换机制、执行和遵守委员会等一系列机构，确保《协定》的执行。
另一方面，自《联合国海洋法公约》通过后，在过去的四十余年的实践中已经专门建立了一些协调各国使用海洋公域的机构；此外，还有一些国际和区域的条约或组织机构所涉及的范围与《协定》有交叉。《协定》明确规定“缔约方在参与其他相关法律文书、框架或全球、区域、次区域或领域机构之下的决策时，应酌情努力促进本协定的目标”。现阶段，《协定》已然对实现“3030”目标(即到2030年保护至少30%的全球陆地和海洋等系列目标)和“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”发挥积极作用，并对海洋生态环保、落实联合国2030可持续发展议程产生重要意义。未来，通过机构间互动，《协定》下通过缔约方大会等达成的海洋治理最新成果也将对相关法律文书、框架下的决策产生影响。
在第五次政府间大会再续会上，中国代表团对《协定》总体予以积极评价，强调《协定》后续实施应平衡养护和可持续利用，兼顾各国利益、国际社会整体利益和人类共同利益，妥善处理与其他海洋治理规则机制间的关系，呼吁在《协定》下形成协商一致的良好实践，并阐明在国际海洋法法庭全庭咨询管辖权问题上的一贯立场。
《协定》的通过标志着全球海洋公域治理开启新篇章。作为最大的发展中国家和成长中的海洋强国，我国需要持续关注《协定》对我国相关海洋活动的影响，以及对国内相应的政策法律设计和理论研究的要求。
(作者系武汉大学环境法研究所所长)