城建和征地拆迁成行政机关败诉“重灾区”【青海法官建议聚焦败诉案件在规范行政行为上下功夫】
□ 本报记者 徐鹏
2022年，青海全省法院共受理各类行政案件1480件，审结1253件，呈现受理案件数地域分布不均衡、涉案领域和类型更为广泛、行政机关败诉率略有上升、行政机关负责人出庭应诉率上升、行政诉讼案件撤诉率下降等特点。
青海省高级人民法院行政审判庭庭长刘富梅介绍，从被诉行政行为类型来看，一审诉讼案件主要集中在行政强制、行政补偿、行政确认、行政处罚、行政复议等领域，主要涉及集体土地征收、国有土地上房屋征收补偿、强制拆除等。特别是，因生态环境整治强制拆除房屋和清除地上物的案件占比较大，这与全省城镇化进程加快、旧城改造工程项目陆续实施，以及保护好生态环境密切相关。
“此类案件往往表现为群体性诉讼，需要考虑国家政策、地方政策与法律的有机统一等问题，不稳定因素较多，处理难度也较大。”刘富梅说。
“未批先征”屡见不鲜
值得关注的是，城建、征地拆迁领域是行政机关败诉的“重灾区”，审结的一审诉讼案件中城建、征地拆迁领域行政相对人请求确认强制拆除行为违法共95件，其中判决行政机关败诉91件，败诉率达95.79%。主要表现在：
行政行为的目的具有正当性，但忽略了法律规定的约束性。行政机关认为涉棚户改造改善民居条件、生态环境整治、“畅路保通”民生工程旨在维护广大人民群众利益，但在推进项目实施时未严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规的相关规定执行。
程序意识淡薄，随意省略简化行政程序。在行政征收时，“未批先征”“边征边批”等现象屡见不鲜。违反“先补偿后搬迁”原则，在未补偿到位的情况下，即实施强制拆除。在实施强制拆除前不履行催告、听取陈述申辩程序，未给予被征收人合理的自行搬迁时间即实施强制拆除。在法律规定的行政复议和诉讼权利救济期间实施拆除。强制拆除时，不依法对屋内物品进行清点登记并妥善保管或移交当事人。少数行政机关漠视被拆迁人合法权益，甚至采取胁迫、设置围挡断路、断供水电暖气等手段签订搬迁协议。
李某诉西宁市某区自然资源局强制拆除房屋一案，自然资源主管部门未责令交出土地并申请人民法院执行，未履行公告程序，在李某提起行政诉讼期间强制拆除其房屋。李某、闫某等诉西宁市某区城乡建设局强制拆除供水、供暖设施一案，城乡建设部门在与被征收人达不成补偿协议的情况下，拆除其周边房屋及供水、供暖设施，使其失去基本居住条件，迫使其签订协议并搬迁。
收集证据意识薄弱
在审结的689件一审诉讼案件中，228件判决行政机关败诉，败诉率33.09%，较上年同期上升4.28个百分点，高于全国平均水平14.99个百分点。持续走高的败诉率反映了全省各级行政机关依法行政意识方面存在诸多问题，表现为尊崇法律意识、权利保障意识、证据意识、诚信意识和担当意识淡薄。
有的行政机关工作人员缺乏提取、收集证据意识，做基础调查或审核工作时，不注意对证人证言、现场勘查等事项的书面记录和保存，仅凭所听、所看和经验作出行政行为。一旦进入诉讼程序，往往会因缺乏认定事实的必要证据而败诉。部分行政机关因人事调整，特别是主要负责人调整等因素，在履行行政协议过程中，尤其是招商引资协议、拆迁补偿安置协议，往往以人事调整、“时移世易”等理由“新官不理旧账”，损害行政机关的公信力。有的在作出行政行为前缺乏深入调查事实、怠于研究政策和法律、对当事人的合理诉求敷衍搪塞，平时疏于法治宣传和执法巡查，上级机关督促检查或专项活动时往往突击执法、暴力执法、“一刀切”执法等。
化解行政争议功能相对滞后表现为：一些地方行政复议纠错功能尚未充分发挥，简单维持原行政行为、驳回复议申请居多，复议决定说理不充分，适用法律不准确等现象较为普遍；行政机关负责人出庭应诉率不高，行政机关负责人出庭应诉的副职居多，正职负责人大多以开会等理由不出庭应诉；出庭的行政机关负责人或工作人员出庭应诉前未详细了解案件经过，具体执法部门与应诉部门相分离，对原告的发问和法庭询问事项不能准确应对，应诉能力不足，无法拿出可行的实质化解行政争议方案等。
强化依法行政理念
针对城建、征地拆迁领域是败诉“重灾区”的问题，刘富梅建议，行政机关要强化程序意识和证据意识，在征收拆迁、强制拆除等败诉高发领域，严格对照行政强制法、土地管理法、城乡规划法等法律法规，罗列权力清单，明确流程节点，保证步骤不能少、期限不可超、权力不越界。
在强制拆除等涉及当事人重大财产的执法中，依法做好屋内物品的清点、登记和保管，并妥善移交或处理，做到执法全过程留痕和可回溯管理。改进工作方式方法，积极探索说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等“柔性”行政管理方式，多一点协商，少一点强制，慎用行政强制措施和行政处罚。执法部门平时要多做法治宣传和巡查工作，尽量将风险隐患消除在萌芽状态，避免运动式执法、“一刀切”执法、选择性执法等。
“以改变思想观念为基本点，在强化依法行政理念上下功夫。”刘富梅建议，提高依法行政在政府绩效考核中的权重，将行政机关败诉率、行政机关负责人出庭应诉率、行政争议实质化解率、生效裁判主动履行率、司法建议反馈采纳率纳入政府法治考核评价体系；建立科学的责任追究制，依法加大对违法、过错人的责任追究。
为进一步实质化解行政争议，刘富梅说，在诉前，要坚持把行政争议诉前化解作为基层社会治理的重要组成部分，积极主动自行纠错并履行补偿、赔偿等后续义务，充分发挥好行政复议化解行政争议功能。在诉中，积极做好应诉准备，及时答辩、举证并在提高应诉答辩质量上下功夫，把法庭作为展示依法行政、公开行政、文明行政的重要平台。在诉后，共同研究解决行政执法、行政复议及行政诉讼中的难点热点问题，形成工作合力，促进行政执法标准与司法裁判尺度相统一。