作者：陈益刊
在复杂的国内外形势下，今年积极财政政策仍需“加力提效”。而为了稳增长，举债“开前门”，地方政府显性债务仍将保持增长。为了防风险，需堵住“后门”，地方政府隐性债务规模将继续压减。
2月16日，财政部部长刘昆在《求是》发表《更加有力有效实施积极的财政政策》一文。刘昆认为，当前保持财政政策连续性稳定性、继续实施积极的财政政策非常必要、十分重要，从宏观层面上能够促进扩大总需求，推动经济稳定增长，对冲外部不确定性，从微观层面上能够为企业纾困，大力提振市场信心，增强发展后劲。
在财政收支矛盾依然比较突出的当下，政府通过适度举债刺激经济必不可少。刘昆表示，今年积极财政政策“加力”的一大要点是，合理安排地方政府专项债券规模，持续形成投资拉动力。同时要统筹财政赤字等政策工具，适度扩大财政支出规模。刘昆也重提防范化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务“遏增量、化存量”。
多位财税专家告诉第一财经，今年预计地方政府新增债券仍将保持在高位，地方政府显性债务规模仍将适度增长，从而扩大有效投资稳经济。与此同时，各地将加大存量隐性债务处置力度，遏制新增隐性债务，从而防范地方政府债务风险。
显性债务保持较快增长
2015年新预算法实施后，地方政府唯一合法举债渠道是发行地方政府债券，这被称为“开前门”。除此之外，地方政府不能再以其他任何方式举债形成隐性债务，这被称为“堵后门”。“开前门、堵后门”是防范地方政府债务风险的基本思路。
近些年中国经济增长放缓，尤其是2020年以来受疫情冲击等因素影响，经济增长压力较大。而为了对冲经济下行，扩大有效投资，地方政府显性债务保持较快增长。
财政部数据显示，地方政府债务余额从2019年底的21.1万亿元增至2022年底的35.1万亿元，三年间新增约14万亿元。这些资金投向民生等重大项目中，发挥对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，助推经济运行在合理区间。
随着近期31省份相继披露2022年预算执行情况和2023年预算草案报告(下称“预算报告”)，各省份地方政府债务余额情况也逐渐公开。
粤开证券研究院根据31省份预算报告等官方数据，梳理了各省份债务全景。截至2022年底，31省份中17个省份地方政府债务余额规模超过1万亿元。其中，广东、山东、江苏、浙江四地地方政府债务余额超过2万亿元。
上述四省是中国经济大省，经济发达，财政实力强，去年全国一般公共预算收入规模位居全国前五。中国对地方政府债务采取限额管理，各省份每年新增举债额度由中央财政下达，一般来说，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的省份会获得更多举债额度，而上述四省也因此获得更多举债额度，相应债务余额高于其他地方。
截至2022年底，四川、河北、湖南、河南、湖北、安徽、贵州、云南、福建、辽宁、江西、北京、重庆13个省份地方政府债务余额在1万亿至2万亿元之间。其余省份债务余额低于1万亿元，其中西藏以560.7亿元债务规模居末位。
各地加大举债对带动有效投资，从而推动基础投资保持快速增长，为稳定经济起到重要作用。
比如，广东预算报告称，去年地方政府新增专项债券(4322亿元)拉动有效投资作用明显。近八成投向交通、产业园区等补短板、利长远、带动投资明显的领域。其中，超500亿元用于重大项目资本金，有力推动广州白云机场三期、粤东城际铁路、深中通道、穗莞深城际轨道等一批重大交通基础设施加快建设。
浙江预算报告称，去年该省地方政府新增专项债券资金支持全省2158个政府投资项目建设，撬动总投资超过2.47万亿元，拉动当年有效投资超过6000亿元。
河北预算报告称，去年地方政府新增专项债券(2294亿元)有力支持了2200余个公益性项目建设，对扩投资、稳增长发挥了重要作用。
刘昆在上述文章中表示，需求不足是当前中国经济运行面临的突出矛盾。为了应对这一形势，中央要求今年积极财政政策“加力提效”。
刘昆解读称，“加力”就是要适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力等。
而其中弥补地方财政赤字，需要发行地方政府一般债券。叠加合理安排地方政府专项债券，专家普遍认为，今年地方政府新增债券发行规模将继续维持高位，预计跟去年4.7万亿元相近。地方政府债券分为一般债券和专项债券，目前以专项债券为主。
今年积极财政政策已经发力，体现在规模创新高的提前批专项债额度及债券发行上。
根据31省份预算报告，今年财政部顶格提前下达的地方政府新增专项债券额度总规模首次超过2万亿元，达2.19万亿元，比上年增长50%。目前新增专项债发行规模已经超过5700亿元。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这意味着政策部门靠前谋划、靠前发力稳增长的意愿更加迫切，尽快投向项目形成实物工作量，扩大总需求。专家普遍预计今年新增专项债规模在3.65万亿至4万亿元。
由于近些年各地举债明显增加，叠加财政收入增长乏力，使得地方政府债务率(债务余额/综合财力)位于120%警戒线左右。
罗志恒根据官方数据测算发现，31省份中除去4个数据披露不全的省份，有23个省份地方政府债务率超过100%，其中8个省份债务率超过150%，一些地方债务形势与财力不匹配。
不过，地方政府显性债务风险安全可控，不少省份在预算报告中均表示，当地债务余额控制在国务院限额之内，债务风险总体可控。
加大隐性债务化解力度
前些年地方政府隐性债务增长过快、规模过大、风险较大，不过2017年以来中央强化监管，地方普遍用五到十年来化解存量隐性债务，并遏制隐性债务增长。
地方政府隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而债务举借主体绝大多数都是地方政府融资平台公司(也被称为城投)。
财政部近期公开表示，当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。
各地隐性债务化解进度不一。部分省份也在预算报告中披露化解隐性债务进展。比如，广东2021年底实现了隐性债务清零，北京2022年实现了隐性债务清零。江苏、河南等地表示超额完成年度化债计划等。
隐性债务依然是防范地方政府债务风险的关键，并延续遏制新增隐性债务、积极稳妥化解存量隐性债务的思路。
比如中央要求，要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。
刘昆在上述文章中也强调，防范化解地方政府债务风险。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。
多位财税专家表示，这意味着今年隐性债务监管继续维持高压态势，避免新增隐性债务。而各地通过财政资金、盘活资产、拉长债务期限、降低利息成本等方式，来稳步化解存量隐性债务。
不少省份将防范化解地方政府隐性债务风险作为当地财政工作一大重点。比如贵州省预算报告提出，通过争取中央支持、金融机构展期降息、盘活资源资产等方式，推动各地将政府债务和隐性债务利息足额纳入预算，为基层财政秩序回归正常、提高在资本市场信用奠定基础，力争用3~5年时间，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制，逐步推动地方发展进入良性轨道。
罗志恒表示，实现地方政府债务按统一规则合并监管，主要是将隐性债务纳入和显性债务同样的监管体系中，避免债务风险指标失真以及部分地方政府在两类债务间利用套利空间，以真实反映地方债务风险情况。
隐性债务大多数由地方政府借道融资平台公司进行违法违规举借。因此中央也要求，加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化”。
刘昆此前强调，下一步财政部将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。
“从投资端打破政府兜底预期，同时从金融机构和市场端建立起市场化的投资理念，金融机构对市场化投资盈亏负责，财政不予救助，避免道德风险。而从根本上解决地方债务风险问题，就要解决政府与市场的关系问题，确定政府职能边界，近乎无限责任政府必然导致地方政府债务快速扩张。”罗志恒说。