作者：陈益刊
地方政府债务风险主要集中在隐性债务，隐性债务主要由地方政府融资平台公司(下称“城投公司”)举借，如何规范城投公司，成为防范地方政府债务风险的一大关键，而未来这方面监管思路将更加清晰。
近日财政部部长刘昆在接受媒体采访时，回应了财政部未来规范城投公司的思路。刘昆表示，下一步，我们将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。
这也是近两个月内，刘昆再次提及打破城投公司的兜底预期。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，打破城投公司公开发行企业债券(下称“城投债”)刚性兑付(下称“刚兑”)信仰，是近些年一直在做的事情，一些市场投资者也吸取了不少教训，但始终又抱有城投债刚兑信仰。财长上述表态，从投资端打破政府兜底预期，同时从金融机构和市场端建立起市场化的投资理念，金融机构对市场化投资盈亏负责，财政不予救助，避免道德风险。
“而上述推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，这实际上涉及地方政府债务风险问题的实质，即从根本上解决地方债务风险问题，就要解决政府与市场的关系问题，要确定政府职能边界，近乎无限责任政府必然导致地方政府债务快速扩张。”罗志恒说。
剥离城投政府融资职能，打破刚兑幻想
2015年新预算法实施以前，地方政府不能直接发债融资，主要通过设立城投公司来代为融资。城投公司是各地方开展投资建设活动的重要主体，对推动地方基础设施建设、促进地方经济社会发展起到积极作用。
但与此同时，城投公司出现了债务规模快速增长、地方政府违规或变相提供担保、偿债风险加大等问题。为了防范财政金融风险，近些年监管部门不断强化城投公司管理，比如2015年明确剥离融资平台公司政府融资职能，推动融资平台公司市场化转型。近些年为了防范化解地方政府隐性债务风险，监管部门进一步强化监管。
刘昆在上述采访中介绍，规范管理城投公司，是防范地方政府债务风险的重要内容。财政部对此高度重视，主要做了三方面工作：一是持续规范融资管理，严禁新设融资平台公司。二是规范融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。三是妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
罗志恒表示，在地方债务风险中，隐性债务是主要风险点，集中体现在城投有息债务。从宏观风险上看，城投还本金集中到期、偿债利息加大、债务支出使用效率下降、债务支出并未形成优质的资产。从微观风险上看，城投公司总体上盈利能力弱、现金流差，前期支持拿地再度恶化现金流。因此财政部对城投公司风险给予了高度关注，具体而言要彻底清理该部分风险，要从投资、融资两端和信息披露中间环节入手。
他表示，投资端主要打破城投债政府兜底预期，财政不救助，避免道德风险。融资端，则是政府融资要在规范框架内进行，而非继续赋予城投公司政府融资职能，这在经济下行和地方财政困难阶段下要通过盘活存量资金、中央加大转移支付解决。而在信息披露环节，避免与地方政府信用挂钩，更多侧重城投公司自身的经营能力本身相关财务数据。
其实，去年11月初刘昆在《健全现代预算制度》一文中，在谈及防范化解政府债务风险方面，也公开表示加强城投公司治理，打破政府兜底预期。时隔两个月，刘昆在此次采访中，再次提及“进一步打破政府兜底预期”。
财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，“打破政府兜底预期”并不算是新的提法。早在2014年和2017年，国务院和财政部就分别提出“中央不救助原则”，做到“谁家的孩子谁抱”。近几年，为防范化解地方隐性债务风险，中央着力推动地方政府与融资平台信用的分离，剥离地方政府非经营性项目的融资职能，从源头上防范地方政府隐性债务风险。刘昆再次提及要进一步打破政府兜底预期，足见财政部在推动融资平台市场化转型上的决心。
“防范化解地方政府隐性债务风险最根本和最有效的措施之一，就是中央政府采取不兜底政策，让地方政府通过借新还旧、盘活存量以及市场化融资等多种方式，化解融资平台公司债务。目前需要进一步巩固和扩大这来之不易的成果，这就需要进一步打破政府兜底预期，并且通过推动形成政府和企业之间界限清晰、责任明确、风险可控的良性投融资机制，解决好未来政府性融资和融资平台公司融资(也称‘企业融资’)之间的关系，从根本上隔离政府债务和企业债务逻辑不清的问题。”现代咨询集团董事长丁伯康告诉第一财经。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，城投刚兑信仰其实一直都存在，尽管一些城投公司非标出现违约，但公开发行的债券到目前为止没有一单违约。而财政部再次强调打破政府兜底预期，也表明财政部对隐性债务治理的决心，让城投公司不能再凭借政府信誉来举债，对失去清偿能力的城投公司，要依法实施破产重整或清算。
经过多年遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务，财政部公开表示，目前地方政府隐性债务风险缓释可控，地方政府隐性债务减少1/3以上。比如广东去年宣布率先实现隐性债务清零。
近日全国财政工作视频会议在部署今年财政重点工作时称，积极稳妥防范化解风险隐患，继续抓实化解地方政府隐性债务风险，加强城投公司治理，积极配合防范化解重要领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。
分类推动融资平台公司转型
此次刘昆也强调了要分类推进融资平台公司市场化转型。
按照此前财政部部署及各地方案，针对纯粹承担政府融资工具的“空壳类”平台公司，各地都要求在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上进行清理注销。对既有政府融资职能，又有公益性项目建设运营职能的“复合类”平台公司，剥离其政府融资功能，推动转型为公益类国有企业。对“市场类”平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，转型为商业类国有企业。
丁伯康表示，其实自2010年国家就发文要推进城投公司市场化转型，但总体来看情况并不理想，特别是在城投公司转型发展的质量和速度方面，还存在许多问题。其中职能定位存在交叉、目标方向不太准确，市场化经营潜力不足等问题，严重影响了地方经济和实体产业的发展，也极大地影响了财政的可持续性。
“因此分类推进融资平台公司市场化转型，就是要按照国有资本监管的三层架构和国有资本投资运营公司改组的要求，同时兼顾好地方基建保障、资产运营、产业升级的关系，在分门别类做好地方国有资本和资源的优化配置、整合重组基础上，按照主责主业和市场化经营领域，进行分层次、分类型的改革和转型，以适应新时期城投公司市场化转型发展的需要。”丁伯康说。
胡恒松认为，多年来，城投公司通过举债融资为地方经济和社会发展筹集了建设资金,导致部分城投公司债务负担较重，业务经营困难。城投公司市场化转型的前提不仅要逐步厘清政府和平台的关系，更重要的是就历史遗留的债务问题提出解决方案，通过梳理举债筹集资金的用途，明确债务的归属问题。
“在政策监管收紧和资产荒的双重压力下，市场化转型会加剧融资平台公司格局的分化。对于信用资质强、经营性业务发展好的公司，市场化转型有利于企业妥善处理财政和金融风险，加速去行政化体制改革；但对于信用资质弱、债务负担较重的平台来讲，脱离政府信用会导致融资压力增大，信用风险增加。”胡恒松说。
罗志恒认为，当前城投公司代建业务退潮，未来城投公司存在两大可能转型方向。一是补位地产，布局保障性住房和城市更新。随着房地产市场“房住不炒”、回归本源，公益性较强的长租房和保障性住房日益重要。城投公司可借助自身区域优势，参与到基建和地产的联动开发，探索城市更新、片区开发等新业务模式。
他表示，另外一个转型方向是布局战略性新兴产业。随着城投公司转型进入攻坚区和深水区，能否成功转型的关键在于，能否从“融资端”迈向“投资端”。城投公司作为地方经济的重要支柱，不应局限于传统基础设施建设，需主动参与到产业投资中，分享当地经济发展的红利，在发展中解决债务问题。